云南省日前印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作工作的通知》明確，在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，對新建項目要廣泛采用 PPP模式。陜西、貴州日前也發(fā)布了推進(jìn)PPP三年行動(dòng)計劃（2017年—2019年），其中陜西提出力爭三年內開(kāi)工建設PPP項目300個(gè)，總投資 4000億元，貴州將篩選出1000個(gè)PPP項目進(jìn)行重點(diǎn)推進(jìn)。
從2014年起至今，短短三年多的時(shí)間，全國PPP項目累計投資額已突破 16萬(wàn)億元，PPP市場(chǎng)的火熱也帶來(lái)了上市公司PPP訂單和業(yè)績(jì)的倍數級增長(cháng)。不過(guò)，在高速增長(cháng)的背后，PPP項目暴露出明股實(shí)債、重建設輕運營(yíng)、偽 PPP等諸多亂象。多位專(zhuān)家向中國證券報記者表示，目前一個(gè)新的傾向是，一些地方政府試圖過(guò)度利用鼓勵政策，借道政府性基金，來(lái)突破PPP項目10%紅 線(xiàn)，這將導致PPP泡沫化，增加未來(lái)負債累積爆發(fā)的風(fēng)險。
火爆市場(chǎng)助推業(yè)績(jì)高增長(cháng)
碧水源公布的2017年半年報顯示，2017年上半年公司實(shí)現歸屬于上市公司股東的凈利潤為5.34億元，同比增長(cháng)97.73%.“取得上述業(yè)績(jì)的原因主要是在國家加強環(huán)保生態(tài)建設的大背景下，較好地抓住了PPP政策的機遇，保持了增長(cháng)的發(fā)展態(tài)勢?！惫径麻L(cháng)文劍平告訴中國證券報記者。
更重要的是，今年的PPP新訂單如雪花般飄來(lái)，為公司未來(lái)業(yè)績(jì)增長(cháng)進(jìn)一步奠定了基礎。碧水源的半年報業(yè)績(jì)電話(huà)會(huì )議吸引了多達106家機構的153人參加，董秘何愿平告訴投資者，“我們上半年的訂單量已經(jīng)和去年全年的訂單量差不多了，約190億元的訂單中，PPP的訂單就有146億元?！?/p>
PPP市場(chǎng)的火熱使參與方的競爭也愈加激烈。在今年6月阜陽(yáng)市城區水系綜合整治PPP項目的述標現場(chǎng)，包括大型國企、水業(yè)龍頭在內的57家企業(yè)同臺競標此140億元項目，現場(chǎng)非?；鸨?。
央企更是成為PPP拿單大戶(hù)。以中國建筑（9.770， -0.13， -1.31%）為例，公司上半年就已獲取PPP項目約200個(gè)，計劃權益總投資額約3170億元，預計帶動(dòng)施工合同額約4900億元?！霸谶@一輪的PPP推進(jìn)中，經(jīng)過(guò)兩年多的努力，公司已經(jīng)在PPP領(lǐng)域取得了領(lǐng)先的優(yōu)勢?！敝袊ㄖ偨?jīng)理王祥明在接受中國證券報記者采訪(fǎng)時(shí)表示。
上市公司在PPP帶動(dòng)下呈現出的快速發(fā)展勢頭背后，是全國PPP投資目前火熱的發(fā)展態(tài)勢。Wind數據顯示，截至2017年7月，PPP總入庫項目數13599個(gè)，總投資16.54萬(wàn)億元。其中，已簽約落地的項目2134個(gè)，投資額為3.52萬(wàn)億元，PPP項目落地率為34.4%.自2016年1月末至2017年6月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫月均增長(cháng)項目386個(gè)、投資額4842億元，PPP項目需求還在持續加大。
今年上半年P(guān)PP落地率顯著(zhù)提高。財政部PPP中心數據顯示，截至今年6月末，PPP項目落地495個(gè)、投資額1.24萬(wàn)億元，落地率達到71%.同時(shí)，下半年P(guān)PP的發(fā)展速度有望進(jìn)一步加快。國家發(fā)改委8月16日公布的下半年工作重點(diǎn)中提到，下半年發(fā)改委將推動(dòng)各地運用多種PPP運作模式，盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。多管齊下加大PPP項目推動(dòng)力度，促進(jìn)民間資本參與PPP項目。研究出臺進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力的政策，促進(jìn)經(jīng)濟持續健康發(fā)展。
亂象暴露引發(fā)監管趨嚴
在PPP行業(yè)火爆的背后，一些地方政府不規范的亂象也不斷暴露，引起了相關(guān)主管部門(mén)的重視。8月1日，財政部網(wǎng)站發(fā)布了財政部PPP工作領(lǐng)導小組組長(cháng)、副部長(cháng)史耀斌在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規范發(fā)展工作座談會(huì )上的講話(huà)。史耀斌認為，目前，一些地方政府通過(guò)PPP、政府購買(mǎi)服務(wù)等方式，變相舉借債務(wù)，導致債務(wù)規模增長(cháng)較快，債務(wù)率甚至超過(guò)了警戒線(xiàn)，形成潛在的風(fēng)險觸發(fā)點(diǎn)。為此，要把防風(fēng)險放在更加重要的位置上，防控地方政府債務(wù)過(guò)快上升，堅守不發(fā)生系統性風(fēng)險的底線(xiàn)。
E20研究院執行院長(cháng)、國家發(fā)改委和財政部PPP“雙庫”專(zhuān)家薛濤表示，PPP一個(gè)新出現的突出問(wèn)題是，政府要求PPP項目支出不超過(guò)每年政府預算支出總額的10%，但存在少數地方政府財評不規范，有借彎道突破10%紅線(xiàn)的跡象，帶來(lái)未來(lái)的政府負債風(fēng)險。
他介紹，雖然財金90號文，即《財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作工作的通知》開(kāi)了個(gè)口子，即“對于政府性基金預算，可在符合政策方向和相關(guān)規定的前提下，統籌用于支持PPP項目”，然而政府性基金以收定支專(zhuān)款專(zhuān)用的規定非常嚴謹。
“有些地方PPP項目已面臨10%紅線(xiàn)被突破的風(fēng)險，開(kāi)始出現在財政承受能力論證中，將PPP項目下部分支付責任簡(jiǎn)單粗暴地直接挪入政府性基金的行為。即便是一些區域開(kāi)發(fā)類(lèi)PPP項目的財政承受能力論證中，這樣的使用也需要有項目與土地的高度相關(guān)性和嚴格的程序。如果簡(jiǎn)單將大部分政府支出責任設置為通過(guò)政府性基金予以支付，由此降低在一般預算支出中的占比。政府性基金沒(méi)有10%的紅線(xiàn)限制，將導致項目杠桿率很高，放大債務(wù)風(fēng)險?！毖f(shuō)，“這個(gè)風(fēng)險剛剛出現，政府需要高度重視，否則可能導致PPP泡沫化的現象?！?/p>
他舉例稱(chēng)，以西部某縣為例，在落地一個(gè)10億元投資體量的PPP項目之后，當地隨后推出一個(gè)50億元規模的新城基礎設施PPP項目，根據財政承受能力初始論證測算，兩個(gè)PPP項目政府支出責任占比高出“10%”底線(xiàn)三四個(gè)百分點(diǎn)。對此，中國國際工程咨詢(xún)公司研究中心主任李開(kāi)孟表示，地方有多種方式突破10%的紅線(xiàn)。10%的規定是針對每年公共預算支出，而非收入。這就導致會(huì )出現一種現象，就是發(fā)達地區本來(lái)最有能力做PPP項目，但現在PPP最熱的是西部地區。
財政部PPP中心第7期季報顯示，西部地區PPP模式需求更大，占據了PPP入庫項目的半壁江山。從入庫項目來(lái)看，截至6月末，西部入庫項目占比53.6%，入庫項目投資金額8.2萬(wàn)億元，占總投資額的50%.“而且由于10%對應的是預算支出，而不是每年的現實(shí)支出，是一種軟約束。而且PPP財政承受能力論證是針對具體的項目進(jìn)行論證，這里面的可操作空間就很大?！崩铋_(kāi)孟說(shuō)。
此外，PPP領(lǐng)域還存在明股實(shí)債、重建設輕運營(yíng)、PPP范圍泛化偽PPP項目、PPP項目?jì)?yōu)先級失控等問(wèn)題。史耀斌在上述講話(huà)中就提到PPP領(lǐng)域存在不規范的“四大問(wèn)題”。他指出，一些地方政府為了吸引社會(huì )資本和金融機構快上、多上項目，通過(guò)BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實(shí)債方式，實(shí)施PPP項目。一些政府付費類(lèi)項目，通過(guò)“工程可用性付費+少量運營(yíng)績(jì)效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任，實(shí)際上都是由政府兜底項目風(fēng)險。此外，將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項目拿來(lái)包裝成PPP，借助有關(guān)部門(mén)和金融機構對PPP的“綠色通道”，實(shí)現快速審批和融資。
“現有的PPP模式將注意力引導到如何參與融資及承攬施工任務(wù)方面，而不是關(guān)注專(zhuān)業(yè)運營(yíng)。已經(jīng)上馬的PPP項目未來(lái)幾年將面臨嚴重的專(zhuān)業(yè)化運營(yíng)問(wèn)題，大量PPP項目違約事件或不斷爆發(fā)?！崩铋_(kāi)孟說(shuō)。
多措并舉力促規范發(fā)展
針對PPP發(fā)展中存在的諸多問(wèn)題，薛濤建議，項目前端發(fā)起的時(shí)候，應該設立更好的PPP項目篩選模式，相關(guān)部門(mén)應建立更好的協(xié)調機制。同時(shí)進(jìn)一步加強信息公開(kāi)，譬如政府支付情況公開(kāi)，這樣違約的情況會(huì )減少。而對一些已經(jīng)出現問(wèn)題的PPP項目可以進(jìn)行緊急修復，譬如可用性付費必須捆綁。此外地方政府減少對PPP項目的依賴(lài)性，一些無(wú)法修復的項目甚至可以從PPP名單中剔除。
江西財經(jīng)大學(xué)PPP研究中心副教授賴(lài)小東表示，應該引入獨立第三方為PPP提供全周期監管模式，建立科學(xué)的績(jì)效考核機制，為社會(huì )資本安全退出把關(guān)。
針對突破10%紅線(xiàn)的問(wèn)題，李開(kāi)孟建議，政府要改掉目前流于形式的PPP項目財政承受能力論證，對那些必須由財政資金支出的PPP的領(lǐng)域，要嚴格財評，納入政府中長(cháng)期預算體系，形成硬約束，從根本上解決問(wèn)題。而對于基于市場(chǎng)機構能夠完成的PPP項目，應該通過(guò)價(jià)格收付制度的改革，深化投融資體制改革，建立基于市場(chǎng)化的回報機制的PPP項目。
薛濤認為，現在國內有些城市已開(kāi)始編制投融資規劃，明確未來(lái)中長(cháng)期（5到10年）重大投資項目清單、投資規模、資金需求和政府債務(wù)規模等，設計城市資金信用、債務(wù)平衡和投融資為一體的實(shí)施方案，并特別對各領(lǐng)域PPP項目按照輕重緩急進(jìn)行合理設計、有序安排。這種方法一方面解決地方規劃落地、項目對接以及政府和市場(chǎng)銜接問(wèn)題，另一方面可解決政府和社會(huì )資本之間的信用問(wèn)題，促進(jìn)雙方伙伴關(guān)系得以建立并可持續。從與現有政策的結合來(lái)看，也可與國家提出的建立中長(cháng)期財政規劃和預算框架進(jìn)行銜接，對今后一段時(shí)期的政府財力作出理性的統籌、中長(cháng)期的安排。
中國財政科學(xué)研究院研究員、中國財政學(xué)會(huì )PPP研究專(zhuān)業(yè)委員會(huì )秘書(shū)長(cháng)孫潔表示，政府能否出臺鼓勵企業(yè)經(jīng)營(yíng)的相關(guān)政策，建立一個(gè)激勵機制。譬如在PPP項目設計上，可以考慮進(jìn)一步壓縮前端的工程利潤，將一部分利潤轉移到運營(yíng)階段，鼓勵企業(yè)以積極方式參與運營(yíng)中。
而針對PPP項目?jì)?yōu)先級失控的問(wèn)題，薛濤建議各級政府對幾個(gè)優(yōu)先原則予以重視，一是重要性，關(guān)系基本民生、經(jīng)濟發(fā)展等的項目，應該優(yōu)先，而非目前許多地方“成熟一個(gè)、實(shí)施一個(gè)”的做法；二是運營(yíng)性，績(jì)效考核清晰、長(cháng)期運營(yíng)績(jì)效提高壓力明顯、適合發(fā)揮PPP優(yōu)勢的應優(yōu)先，而非某些“政績(jì)工程”優(yōu)先；三是適當性，要考慮PPP項目是否和當地經(jīng)濟水平、地方財力相匹配，對規模、體量、質(zhì)量要求進(jìn)行合理設計，避免出現背離地方經(jīng)濟發(fā)展水平和必要性的PPP項目。
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